¿Por qué se levantaron estos indígenas, tan extraños y desconocidos para los limeños? ¿Solo rechazan la forma en que fueron dados los decretos legislativos para la Amazonía, es decir, la falta de consulta a los pueblos indígenas? ¿Fueron manipulados por oscuras fuerzas internacionales que intentan bloquear el avance del Perú hacia el crecimiento económico, como lo expresaron el propio Presidente de la República y voceros de su partido? ¿O el reclamo de fondo es el contenido de los seis u ocho decretos legislativos (DL) promulgados por el presidente García? De ser así, ¿de qué manera afectan estos a los indígenas?

¿Quiénes son y qué buscan?

Los más de 50 pueblos indígenas que viven en la montaña y Amazonía peruana, cada uno muy diferente del otro en cuanto a idioma, costumbres y carácter, son descendientes de una extensa civilización adaptada al bosque tropical amazónico que data de hace miles de años. Entre los años cincuenta y ochenta del siglo pasado, mientras los políticos en Lima promovían la conquista de la Amazonía como deber nacional, los pueblos indígenas tuvieron que sufrir la invasión masiva de colonos, que, a menudo a la fuerza, se apoderaron de sus tierras ancestrales. Esta experiencia traumática ha dejado en ellos huellas profundas: un arraigado sentido de inseguridad respecto a sus tierras y recursos naturales y una desconfianza generalizada frente a los políticos del gobierno y los intereses económicos externos.

Recién a mediados de la década de 1970 el Estado peruano reconoció por ley la existencia de estos pueblos y de sus derechos constitucionales como ciudadanos. Con esta ley en la mano, los pueblos indígenas exigieron al Estado la titulación de sus tierras como propiedad privada y colectiva. Gracias a los esfuerzos de algunos gobiernos, de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep) y de organizaciones de la sociedad civil, se ha logrado el reconocimiento y la titulación de 1.232 de las más de 1.500 comunidades nativas existentes, con un total de 10,5 millones de hectáreas demarcadas (datos de Sicna-IBC).

A su vez, un cambio en la Ley de Comunidades Nativas prohibió en 1978 otorgar títulos de propiedad sobre aquellas tierras comunales demarcadas que tuvieran aptitud forestal, y dispuso que la propiedad de estas quedara en manos del Estado, el cual tiene la prerrogativa de cederlas en uso a la comunidad. Consecuentemente, de los 10,5 millones de hectáreas demarcadas, las comunidades nativas ejercen el derecho de propiedad solo sobre una parte, aproximadamente 40%; el resto sigue siendo propiedad del Estado.

Las comunidades y la reforma liberal

El Estado empezó a endurecer su discurso frente a las comunidades nativas y campesinas a partir de la Constitución de corte liberal que promovió Fujimori en 1993, al eliminar algunas de las garantías fundamentales para la propiedad comunal. Luego, a partir de la “Ley de Tierras” de 1995 (Ley 26505), que facilitó la parcelación de las tierras comunales en la costa, el ritmo de titulación de comunidades decayó marcadamente, situación que persiste hoy día.

En octubre y noviembre del 2007, en una serie de artículos y discursos alusivos a su teoría del “perro del hortelano”, el Ejecutivo lanzó una campaña para justificar el paquete de 99 decretos legislativos, advirtiendo al público de la existencia de varios grupos que buscan bloquear el avance del Perú hacia la democracia, el mercado libre, la inversión extranjera y la modernización. Al mismo tiempo, comparaba a las comunidades nativas y campesinas con el “perro del hortelano”, señalándolas como reliquias del pasado que obstaculizan el desarrollo del Perú. Así, en su primer artículo, García decía “Hay […] millones de hectáreas que las comunidades y asociaciones no han cultivado ni cultivarán […]”. Y continúa más abajo: “Este es un caso que se encuentra en todo el Perú, tierras ociosas porque el dueño no tiene formación ni recursos económicos, por tanto su propiedad es aparente. Esa misma tierra vendida en grandes lotes traería tecnología de la que se beneficiaría también el comunero, pero la telaraña ideológica del siglo XIX subsiste como un impedimento. El perro del hortelano”.

De hecho, hoy el proceso de titulación de comunidades está paralizado, tanto así que la tercera fase del proyecto de titulación de tierras rurales (PRT-3), financiado por el BID e implementado por el Organismo de la Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri), contempla la titulación de solo 60 comunidades en los próximos cinco años. Esto dejaría sin ninguna garantía para sus espacios vitales a unas 3.800 comunidades: 250 comunidades nativas, 1.000 comunidades campesinas y alrededor de 2.500 comunidades “ribereñas” ubicadas sobre los principales ríos de la Amazonía.

Es en este marco histórico que se debe situar los DL del gobierno del presidente García y la reacción que estos han suscitado entre las comunidades nativas y campesinas. Adicionalmente, la gran mayoría de los indígenas y campesinos no entienden las teorías que sustentan al modelo neoliberal de desarrollo de este gobierno. Pero lo que sí entienden y sienten profundamente los indígenas amazónicos y andinos es que este gobierno no está otorgando títulos a ninguna de las 3.800 comunidades pendientes de titulación, y que tampoco atiende centenares de solicitudes de ampliación presentadas por las comunidades nativas de la Amazonía, algunas de ellas hace ya una década y media. También entienden que el Cofopri tiene planes concretos para demarcar en el interior de sus comunidades “áreas urbanas”, para que sean parceladas y excluidas de las mismas. Y sí entienden claramente que 75% de la Amazonía ha sido concesionada a compañías petroleras (era solo 15% hasta el 2004), y que los lotes de exploración y explotación resultantes se superponen a 95% de las comunidades nativas. Por último, entienden que el continuo cambio unilateral de las reglas de juego con respecto a ellos y a la propiedad de sus comunidades no les augura nada favorable.

Efecto de los DL sobre las comunidades Para analizar los efectos de los DL es muy importante considerar el conjunto de decretos bajo protesta, pues es precisamente esta visión de conjunto la que permite apreciar que detrás del paquete de DL existe un proyecto claro de reforma del Estado que conduce a un modelo ultra neoliberal que apunta en última instancia a la concentración de tierras y recursos naturales en manos privadas. A continuación veremos cómo lo referente a la privatización y parcelación de los bienes comunes está repartido entre diversas normas.

Los DL 1015 y 1073, que fueron derogados el año pasado, cambiaban las reglas de juego para facilitar la parcelación de las tierras comunales y su inclusión a un régimen de propiedad privada individual. Lo hacían reduciendo el número de votantes requeridos y el porcentaje del voto en una asamblea comunal. Por ejemplo, establecían que para tomar la decisión de parcelar sus comunidades u otorgar derechos de propiedad privada a terceros solo se requería el voto de 50% de los miembros que asisten a una asamblea comunal (en la ley anterior se necesitaba el voto de 66% de todos los miembros de la comunidad).

El DL 1064 derogaba la “Ley de Tierras” (Ley 26505) y establecía un nuevo régimen jurídico para el aprovechamiento de las tierras de uso agrario. En el artículo 7 del capítulo sobre las comunidades nativas y campesinas, el 1064 establecía una lista de cinco excepciones a la propiedad comunal. Estas incluyen “las tierras de las Comunidades que sean declaradas en abandono” y “las tierras que se encuentren ocupadas por centros poblados o asentamientos humanos”. Con una gran ambigüedad intencional, este artículo permitía al Estado demarcar y cambiar el estatus de una parte de una comunidad, excluirla de la propiedad comunal y transferirla a un tercero. ¿Con qué criterio y con qué autoridad se puede declarar en abandono tierras de una comunidad? ¿Las tierras comunales declaradas en abandono reciben luego el mismo trato jurídico que las tierras eriazas, concepto clave en otros decretos legislativos? ¿Quién determina qué es y qué no es un asentamiento humano, y con qué criterios? Los indígenas reconocieron de inmediato que en este artículo había gato encerrado.

Al derogar la “Ley de Tierras”, el DL 1064 también eliminaba la norma que obliga a compañías mineras y de hidrocarburos a negociar con los propietarios de las tierras (incluyendo a las comunidades) las condiciones bajo las cuales se ejercían las servidumbres que permitían el acceso al subsuelo. Dicha norma fue reemplazada por el artículo 8, que declaraba simplemente que “las tierras agrarias quedan sujetas a las […] servidumbres”, incluyendo, entre muchas otras, las instalaciones para la exploración y explotación minera y petrolera. De esta manera, se eliminaba el requisito de dialogar para llegar a un acuerdo respecto a la servidumbre.

El DL 1089 confiere a Cofopri, organismo del Ministerio de Vivienda, la potestad de formalizar y titular los predios rurales. Asimismo, establece que “Los planos o información gráfica que emita el Cofopri […] prevalecen sobre aquellos que obran en el Registro de Predios […]”; luego aclara que permite esto con el fin de actualizar los registros y subsanar errores existentes. Si bien es cierto que existen muchos errores en los planos emitidos por los diversos organismos del Estado que han tenido responsabilidad de titular los predios rurales, esta norma permite al Estado cambiar, con mucha ligereza, los linderos de propiedades privadas ya registradas, incluyendo o excluyendo áreas determinadas por los técnicos de Cofopri. Las comunidades temen que esto pueda abrir la puerta a futuros abusos, sobre todo en el contexto de las áreas de comunidades que pueden ser excluidas según el DL 1064.

La inconstitucional falta de consulta

Entonces, ¿de qué manera los decretos legislativos representan una amenaza para los pueblos indígenas y sus espacios de vida? Vamos a esbozar una respuesta desde dos perspectivas distintas. Bajo el pretexto de una urgencia para implementar el Tratado de Libre Comercio, el Ejecutivo no consultó ninguno de los 99 decretos legislativos ni con la Comisión Multipartidaria del Congreso establecida para tal fin ni con el público. El Ejecutivo argumentaba que el poder especial otorgado por el Congreso lo eximía de esa consulta. Pero ese poder especial no lo eximía de la obligación de consultarlo con los indígenas en virtud del Convenio 169 de la OIT.

Según nos recordaba un informe del respetado constitucionalista Francisco Eguiguren Praeli en agosto del 2008, el Convenio 169 es un tratado internacional que fue ratificado por el Perú en 1993. Puesto que trata de derechos humanos, las normas establecidas por este convenio tienen rango constitucional. Dos de sus artículos, el 6 y el 17, obligan al Estado firmante a consultar a los pueblos indígenas las propuestas de cambios de medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectarlos directamente. Esta consulta debe tener por objetivo buscar su acuerdo o consentimiento con tales medidas.

Sin lugar a dudas, los DL que deberían haber sido consultados con los pueblos indígenas mediante sus instituciones representativas incluyen el DL 1015 y el DL 1073, derogados en agosto del 2008 después del primer paro indígena liderado por Aidesep; también incluyen el DL 1064 y el DL 1090, derogados recientemente a raíz del segundo paro indígena; y el DL 1089, aún vigente, que asigna a Cofopri las competencias para titular todos los predios rurales, incluyendo a las comunidades nativas y campesinas. La vulneración de las normas del Convenio 169 en estos casos haría que por lo menos estos cinco decretos legislativos sean inconstitucionales. Por esta razón, entre otras, la Defensoría del Pueblo ha presentado ante el Tribunal Constitucional demandas de inconstitucionalidad contra los DL 1015, 1064 y 1090.

Respecto a los decretos legislativos, el Ejecutivo cometió una primera gran torpeza al invalidarlos de entrada por no realizar la debida consulta. Luego cometió una torpeza aun mayor al insistir en ellos a pesar del reclamo indígena, argumentando que no tenía la obligación de hacer una consulta, como si consultar al público sobre un proyecto de ley fuese señal de debilidad en el gobierno, cuando es todo lo contrario, una muestra de fortaleza y madurez política.

Diálogo entre ciudadanos iguales

Con una acumulación de frustración y desconfianza, el 9 de agosto de 2008 Aidesep, en representación de las comunidades nativas, convocó al Paro Nacional de los Pueblos Indígenas Amazónicos, exigiendo la derogatoria inmediata de los DL 994, 1015, 1020, 1064, 1073, 1081, 1089 y 1090. Para el 9 de abril de 2009, luego de pasar por otro largo y frustrante camino cargado de promesas, comisiones, informes y mesas de diálogo, Aidesep decidió convocar a un segundo Paro Nacional exigiendo la derogatoria de los demás DL. Las dos protestas tuvieron tres fundamentos centrales: primero, la amenaza que representaban los discursos anti-comunidad del presidente García, señalando como responsables de su pobreza a la improductividad de sus tierras y recursos naturales y a su ignorancia en temas de producción; segundo, la falta de consulta directa a los pueblos indígenas sobre las nuevas medidas legislativas, violando así un tratado internacional sobre derechos de los pueblos indígenas ratificado por el Perú; y tercero, el contenido específico de los DL bajo protesta, que vulnera diferentes aspectos de la relación entre los pueblos indígenas y sus territorios y espacios vitales.

Una lectura fina de estos tres fundamentos revela que el objetivo del gran cambio que lidera este gobierno es en realidad debilitar el tejido social de las comunidades rurales y su capacidad de incomodar a proyectos mineros o petroleros de gran inversión, paralizar la titulación de las comunidades que aún faltan, facilitar la parcelación de las tierras comunales, robustecer la libre compraventa de estas mismas tierras y permitir servidumbres inconsultas de parte de compañías mineras y petroleras sobre las tierras comunales, para mencionar solo algunas de las consecuencias. Insistir que los indígenas y sus organizaciones no son capaces de hacer sus propias lecturas y que detrás de ellos existe un complot de fuerzas oscuras y manipuladoras, es un peligroso acto de demagogia, ya que no solo discrimina a los actores sociales legítimos, sino que mantiene al Ejecutivo en un estado de ceguera y sordera irresponsable.

Esta lectura de los hechos y su contexto histórico cultural no es para nada un intento de justificar las muertes ocurridas en Amazonas, pero sí aspira a ayudar a entender que los reclamos de los comuneros nativos y campesinos son justos y que merecían ser escuchados con seriedad desde el principio. La arrogancia y desprecio hacia los pobladores rurales, indígenas y mestizos solo generan mayor desconfianza y conflicto. Es hora de escucharlos y tratarlos como ciudadanos iguales. (Publicado en la Revista Poder, 20 julio)